Desde 2003, aumentó el desarrollo humano en todas las regiones del Perú, pero aún hay retos para la igualdad.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Perú ha actualizado sus indicadores sobre desarrollo humano. En el estudio “El reto de igualdad”, presentado este jueves 21 de noviembre, se ofrece una visión panorámica de las transformaciones sociales, económicas y ambientales sucedidas en el Perú en los últimos 16 años, y demuestra que el territorio sigue siendo un condicionante fundamental para el desarrollo, particularmente vinculado a factores geográficos, productivos y poblacionales.

Desde el 2003, el Perú ha experimentado un progreso sostenido en su desarrollo humano, creciendo a una tasa acumulada de 60.2%. Sin embargo, la mejora se ha concentrado principalmente en la costa, particularmente en Lima Metropolitana y los otros grandes centros urbanos del país. La sierra norte y amplios territorios en la Amazonía, a pesar de los avances, aún se encuentran entre las zonas más afectadas por la falta de oportunidades de desarrollo. 

Poner la mirada en el territorio para derrotar la desigualdad

Analizar el territorio solo desde promedios agregados oculta la diversidad de oportunidades y desafíos que se experimentan desde las bases. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) pone la lupa sobre estas divergencias, de tal forma que se puedan tomar decisiones mejor informadas desde todos los actores de desarrollo.

El IDH se mide en el rango de 0 al 1 y se enfoca en tres dimensiones críticas para la generación de bienestar: 1) la esperanza de vida al nacer,  2) el logro educativo y 3) el nivel de vida.

Al analizar el nivel distrital desde el IDH, “El reto de la igualdad” da cuenta de las grandes brechas que subsisten a pesar de más de una década de crecimiento: La distancia en desarrollo humano entre el distrito con mejores resultados (La Molina, Lima) y el último de la lista (Lagunas, Piura) es de 9 a 1. Asimismo, la brecha en logros educativos es de 7 (La Molina) a 1 (Uchuraccay, Ayacucho); y a nivel de ingresos, de 40 (Lince, Lima) a 1 (Achaya, Puno). 

Entre los 30 distritos con mayor IDH, 21 están en Lima y 2 en Callao; y solamente 7 en otros departamentos. El centralismo es, por supuesto, el principal factor que genera este resultado, pero cabe mencionar que este no es un fenómeno solo político, sino particularmente de oportunidades.

Sin embargo, Lima no permanece estática. En la cúspide del IDH, los distritos históricamente considerados de clase media han superado a los que aún son considerados como “exclusivos”. Si bien el primer lugar es para el distrito de La Molina, los siguientes de la lista son Lince, Jesús María, Magdalena del Mar y Magdalena Vieja (o Pueblo Libre).

En 30 lugares se perciben valores muy bajos del IDH. Estos van desde un índice de 0.171 en Cañaris, en la sierra de Lambayeque; hasta uno ínfimo de 0.091 del distrito de Lagunas en las zonas altas de Piura. A pesar de la postergación histórica de la sierra y selva, en los territorios de la costa todavía hay grandes disparidades.

La dimensión distrital también permite dilucidar la relación entre desarrollo humano y piso altitudinal: a mayor altitud, menor IDH. El nivel de desarrollo medido por el IDH claramente es más alto en los distritos de la costa baja y se va reduciendo conforme se incrementa la altitud distrital en el territorio nacional.

Departamentos

Todos departamentos han experimentado un ascenso en su nivel de desarrollo humano. Sin embargo, observar al interior de cada departamento, se comprueba la alta dispersión existente en el IDH de sus respectivos distritos. También se presenta una aparente contradicción: los departamentos de mayor desarrollo humano, son también los más desiguales.

A la cabeza del ranking 2019 se encuentran Lima, Moquegua y Arequipa. Mientras que en el final de la tabla aparecen Cajamarca, Amazonas, Apurímac y Huancavelica.

“El reto de la igualdad” también presenta el análisis del IDH ajustado por desigualdad (IDH - D). Este indicador intenta medir el efecto de la inequidad dentro de cada territorio, de manera que se puedan relativizar los niveles del IDH original. Hoy en el Perú se presenta una aparente contradicción: los departamentos de mayor desarrollo humano también son los más desiguales, mientras que los de IDH más bajo, son más bien similares.

Lima y los departamentos costeros, con un IDH más elevado, tienen heterogeneidades interiores muy marcadas y, por ende, pérdidas más elevadas en términos de comparación entre el ajuste IDH-D y el IDH original. Enfrentar la desigualdad es crítico para aprovechar todo el potencial para el desarrollo que tienen los territorios.

También resulta particularmente importante analizar y enfrentar la desigualdad basada en género. En todas las regiones del país, las mujeres y hombres enfrentan brechas diferenciadas en términos de representación política, acceso a educación y participación en el mercado laboral. Esta masa crítica de capital humano es fundamental para acelerar el desarrollo en el territorio, ¿cómo avanzar si la mitad de la población se encuentra rezagada?

El nivel departamental, con sus interconexiones sociales y productivas, nos permite analizar la relación entre la localización productiva , así como el acceso a capacidades y recursos vinculados a esa producción, con el desarrollo humano que se genera en un territorio.

En ese sentido, el estudio analiza el territorio en tres grandes grupos, según su especialización productiva: agropecuaria, manufacturera y minera. En el primer caso, donde es grande la presencia de la pequeña agricultura de subsistencia, está vinculado a un menor IDH; en el segundo, que dinamiza otros sectores como de servicios, está vinculado a un mayor IDH. Finalmente, el estudio no demuestra una correlación entre especialización minera y desarrollo humano, pues los distritos en este grupo pueden presentar niveles altos o bajos de IDH.

Las provincias

Además del nivel distrital y departamental, el IDH también facilita la medición del desarrollo teniendo en cuenta el condicionante de concentración de la población, a nivel de provincias. Esta opción toma en cuenta que, en términos generales, este espacio puede asumir el papel de unidad básica de la planificación territorial del desarrollo, debido a su carácter intermedio. Al estratificar las provincias por población en cuatro niveles, se encuentra que, mientras mayor es el estrato de población, mayor es el IDH y mayores los niveles de cada componente.

Destacan el conjunto de provincias asociadas al estrato 3 (de 50,000 a 300,000 habitantes, como Sullana y Andahuaylas) ya que son articuladas a mercados locales y presentan muchas potencialidades para el aumento del IDH y dinamizar del país.

Índice de densidad del Estado

La densidad del Estado alude a una función específica, consistente en la provisión estatal de servicios elementales para las personas: salud, educación, saneamiento, electricidad e identidad.

Los departamentos ofrecen la primera entrada al examen del Índice de Densidad del Estado (IDE), habida cuenta de que son espacios con una singular presencia del Estado: constituyen un escenario clave del proceso de descentralización política en el país.

El avance del IDE demuestra que la acción estatal a “alcanzado las alturas”, pero aun encuentra desafíos para descender a la selva baja. De hecho, se comprueba una cierta reducción de las diferencias en la densidad estatal entre 2007 y 2017. Sin embargo, el sesgo en favor de la costa todavía es un rasgo fundamental de la presencia de los servicios estatales en el territorio. En el ranking (2017) destaca en el tercio superior un grupo de 8 departamentos, todos con espacios de costa y con el más alto IDE, superior a 0.75.

La costa y sus grandes ciudades, con alta aglomeración urbana y adecuada conectividad, no ofrecen mayores dificultades para la intervención del Estado, este primer grupo agrupa a 8 departamentos con un índice superior a 0.75. Sin embargo, hay que destacar que en Lima, la brecha en agua y saneamiento, en valores absolutos es 252 mil viviendas, lo que equivale a la brecha de las 24 últimas provincias del IDE. En electrificación, la brecha limeña es de 92,500 viviendas, similar a la brecha total de las 15 últimas provincias. Y, 94,000 jóvenes limeños no asisten a secundaria, cantidad similar a la de las 58 últimas provincias.

En el siguiente grupo intermedio con IDE entre 0.70 y 0.75, se encuentran 10 departamentos, la mayoría de los cuales son de sierra, 2 poseen litoral y 2 pertenecen a la selva. En el tercio inferior desciende el IDE a un nivel por debajo de 0.70, y los 7 departamentos de este grupo se distribuyen entre 3 de la selva y 4 de la sierra.

En la sierra, la altitud resulta ser uno de los principales factores que el Estado tiene que superar para hacerse presente. Y, en cierta medida lo ha logrado, si se compara la densidad del Estado del existente ahora en la sierra, frente a la que prevalecía hace una década, por lo que se puede afirmar que el Estado en el Perú “ha subido a las alturas” pero no ha alcanzado plenamente a descender hacia la selva baja. Esto último se puede explicar por el factor geográfico de la extensión y las distancias, aunado a la precariedad de las vías de comunicación.

La distribución del IDE en el nivel provincial resulta más desigual que en el nivel de los departamentos. La distancia entre la primera provincia del ranking (Lima) respecto de la última (Condorcanqui en Amazonas) duplica la existente entre departamentos.

Al realizarse una lectura conjunta del IDH y del IDE se puede constatar que la presencia de los servicios del estado no se traduce de inmediato en el desarrollo humano. A pesar de lo importante del avance en cobertura, este dato nos obliga a reflexionar también en la calidad del servicio, y particularmente, acerca de cómo adaptarlos a las dinámicas sociales, ambientales y geográficas del territorio.

Algunas recomendaciones de acción

Para hacer del territorio, su diversidad, sus potenciales inexplorados y sobre todo sus poblaciones, verdaderos motores de desarrollo humano sostenible, el “reto de la igualdad” propone:

• Reorientar y profundizar la descentralización, mejorando las capacidades de gestión territorial en los gobiernos regionales y locales, y promoviendo una mayor coordinación intergubernamental para el desarrollo territorial.
• Innovar y mejorar sustantivamente las prácticas de planeamiento y gestión de inversiones de los gobiernos subnacionales.
• Retomar y explorar a fondo las posibilidades de las mancomunidades de carácter regional y local.
• Potenciar las políticas y programas de promoción y aprovechamiento de las potencialidades de las provincias emergentes con ciudades intermedias. Resulta de vital importancia asegurar la implementación del Plan Nacional y Planes Regionales de Competitividad.
• Frente al factor altitud en la sierra que impone límites para el desarrollo de actividades económicas y generación de ingresos, consolidar los avances visibles en la presencia de los servicios estatales y dar paso a acciones sostenidas de promoción productiva principalmente para la pequeña agricultura familiar.
• Frente a las grandes distancias y dispersión de la población en la selva, flexibilizar la organización territorial del Estado. Además, innovar significativamente las modalidades de provisión de los servicios, implementando -por ejemplo- plataformas itinerantes, haciendo uso de nuevas tecnologías (telesalud, teleeducación). En ese sentido, es fundamental entender la conexión digital como un derecho humano, al ser este un condicionante fundamental de otros derechos, particularmente a la salud, la educación y al desarrollo. 
• Ante las grandes brechas de género, promover políticas afirmativas, estrategias y programas con presupuesto, para asegurar la implementación de acciones que garanticen la reducción de las desigualdades a nivel nacional y subnacional.
• Finalmente, es fundamental promover una nueva arquitectura para la búsqueda de soluciones innovadoras y disruptivas para el desarrollo sostenible basadas en alianzas y acciones conjuntas entre actores del sector público, privado, sociedad civil, academia y la cooperación internacional, tal como es promovido por la Agenda 2030 para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible como ejes fundamentales del desarrollo humano. 

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Este 9 de diciembre, además, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo presentará el informe global "Más allá del ingreso, más allá de los promedios, más allá del presente", que dará una mirada más amplia del progreso del Índice de Desarrollo Humano en todo el mundo, haciendo un énfasis especial en la desigualdad.